銀保監會近日在官微刊發了央行黨委書記、銀保監會主席郭樹清在《黨的二十大報告輔導讀本》中的撰文，題為《加強和完善現代金融監管》。郭樹清在最新文章中表示，必須按照黨中央決策部署，深化金融體制改革，推進金融安全網建設，持續強化金融風險防控能力。
21世紀經濟報道記者注意到，在中共十九屆五中全會輔導讀本中，郭樹清曾撰寫了題為《完善現代金融監管體系》的文章。可見，上述文章主題一脈相承，21世紀經濟報道記者對最新文章進行解讀。
避免全局性金融危機是金融治理首要任務
防范化解金融風險，是金融業永恒的主題。首先我們要認識和發現風險。
“防范和化解系統性風險，避免全局性金融危機，是金融治理的首要任務。”郭樹清表示，現代市場經濟中，貨幣超發、過度舉債、房地產泡沫化、金融產品復雜化、國際收支失衡等問題引發的金融危機反復發生，但是很少有國家能夠真正做到防患于未然。
對于貨幣超發，郭樹清在《完善現代金融監管體系》一文中表示，要管好貨幣總閘門。通貨緊縮和通貨膨脹都會對經濟金融造成系統性損害。資本主義早期經常出現生產過剩和通貨緊縮，并由此引發金融和經濟危機。通貨膨脹的教訓同樣深刻，即使能夠創造短期繁榮，最終不得不付出巨大經濟和社會代價。我國曾多次發生銀根過松、資金供給遠大于需求。例如，1988年和1993年都出現過兩位數的物價上漲。
“新冠肺炎疫情暴發以來，我國沒有實施量化寬松、負利率等非常規貨幣政策，是少數實施正常貨幣政策的主要經濟體之一。”央行行長易綱日前在做國務院關于金融工作情況的報告時表示，今后一段時期，我國有條件盡量長時間保持正常的貨幣政策，維護幣值穩定。總量上，保持流動性合理充裕，加大對實體經濟的信貸支持力度，保持貨幣供應量和社會融資規模增速與名義經濟增速基本匹配，疏通貨幣政策傳導機制，增強信貸增長的穩定性，助力實現擴投資、帶就業、促消費綜合效應，穩定宏觀經濟大盤。
宏觀杠桿率是衡量是否“過度舉債”的重要指標，郭樹清表示，要管好貨幣總閘門，防止宏觀杠桿率持續快速攀升。國家金融與發展實驗室網站顯示，截至2022年9月末，我國非金融企業部門、居民部門、政府部門杠桿率分別為161.8%、62.4%、49.7%，今年以來均有所提升。
對于房地產泡沫化問題，郭樹清在《完善現代金融監管體系》一文中表示，要堅決抑制房地產泡沫。房地產與金融業深度關聯。上世紀以來，世界上130多次金融危機中，100多次與房地產有關。2008年次貸危機前，美國房地產抵押貸款超過當年GDP的32%。目前，我國房地產相關貸款占銀行業貸款的39%，還有大量債券、股本、信托等資金進入房地產行業。可以說，房地產是現階段我國金融風險方面最大的“灰犀牛”。
“人民銀行積極支持房地產行業健康發展，降低了個人住房貸款利率和首付比例，鼓勵銀行通過‘保交樓’專項借款支持已售住房建設交付，支持剛性和改善性住房需求。近期，房地產銷售和貸款投放已有邊際改善。隨著中國城鎮化進程不斷推進，我們相信房地產市場能保持平穩健康發展。”易綱近日在香港金融管理局“國際金融領袖投資峰會”上表示。
加強宏觀審慎管理信息共享與政策協調
分析現代金融監管的基本內涵，郭樹清認為，應包括宏觀審慎管理、微觀審慎監管、保護消費權益（行為監管）、打擊金融犯罪、維護市場穩定、處置問題機構。
郭樹清在《完善現代金融監管體系》一文中表示，健全宏觀審慎、微觀審慎、行為監管三支柱。健全宏觀審慎管理架構和政策工具，完善逆周期調節和系統重要性金融機構監管，注重防范跨市場跨區域跨國境風險傳染。提高微觀審慎監管能力，健全以資本約束為核心的審慎監管體系，加快完善存款保險制度，努力做到對風險的早發現、早預警、早介入、早處置。強化行為監管，嚴厲打擊侵害金融消費者合法權益的違法違規行為。金融監管作為整體，應當始終具備宏觀審慎視野，以微觀審慎為基礎，以行為監管為支撐，實現三者既獨立又協同的有機統一。
對于宏觀審慎管理，郭樹清表示，有效的信息共享、充分的政策協調至關重要，但是決策層對重大風險保持高度警惕、執行層能夠迅速反應更為重要。
“進一步強化國務院金融穩定發展委員會的決策議事、統籌協調和監督問責職能。”郭樹清在《完善現代金融監管體系》一文中表示，健全監管協調機制，各金融管理部門既要各司其職、各盡其責，又要充分溝通、強化協同。金融政策要與財政、產業、就業、區域等經濟社會政策密切配合，推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。對地方金融發展改革與風險防控，加強指導、協調和監督，有效發揮中央和地方兩個積極性，形成全國“一盤棋”。
概括來說，政策協調包括兩方面，一是中央部門間的協調；二是中央部門與地方省委政府之間的協調。
就中央部門間的協調而言，郭樹清以打擊金融犯罪為例介紹稱，巴塞爾銀行監管委員會和一些國家的金融監管機構，均將與執法部門合作作為原則性要求加以明確。我國也探索形成了一些良好實踐經驗。比如，公安部證券犯罪偵查局派駐證監會聯合辦公，銀保監會承擔全國處置非法集資部際聯席會議牽頭職責，部分城市探索成立專門的金融法院或金融法庭。“但是，如何更有效地打擊金融犯罪，仍然是政府機構設置方面的重要議題。”
但中央部門與地方省委政府之間的協調更為迫切。郭樹清表示，我國絕大多數金融機構都是地方法人，其黨的關系、干部管理、國有股權監管、審計監察和司法管轄也都在地方，因此，必須進一步強化地方黨委對金融機構黨組織的領導，建立健全地方黨政主要領導負責的重大風險處置機制。
同時，中央金融管理部門要依照法定職責承擔監管主體責任，派出機構要自覺服從地方黨委政府領導，積極發揮專業優勢和履行行業管理職責，共同推動建立科學高效的金融穩定保障體系，公開透明地使用好風險處置資金。要及時查處風險亂象背后的腐敗問題，以強監督推動強監管嚴監管，堅決糾正“寬松軟”，打造忠誠干凈擔當的監管鐵軍。
郭樹清還提出，要有效抑制金融機構盲目擴張，推動法人機構業務牌照分類分級管理；同時省級地方政府對轄內防范和處置非法集資等工作負總責。
建設穩健高效風險處置體系
郭樹清還重點闡述了風險發生后的風險處置方式、原則、法律法規等問題，即其所稱“決策層對重大風險保持高度警惕、執行層能夠迅速反應更為重要。”
“及早把‘爛蘋果’撿出去，對于建設穩健高效的風險處置體系至關重要。”郭樹清表示，一是“生前遺囑”。金融機構必須制定并定期修訂翔實可行的恢復和處置計劃，確保出現問題得到有序處置。
去年6月，銀保監會曾發布《銀行保險機構恢復和處置計劃實施暫行辦法》，將“生前遺囑”正式制度化，有利于落實“自救為本”，前移風險關口。
二是“自救安排”。落實機構及其主要股東、實際控制人和最終受益人的主體責任，全面做實資本工具吸收損失機制。自救失敗的問題機構必須依法重整或破產關閉。
在《完善現代金融監管體系》一文中，郭樹清也表示，要落實金融機構主體責任，盡量采取“自救”，能自行化解風險或市場出清的，政府不介入。動用公共資金，必須符合嚴格的條件和標準。尤為關鍵的是，要健全損失分擔制度。全面做實股權吸收損失機制，首先由股東特別是大股東承擔損失，其他資本工具和特定債權依法轉股、減記。高管層要通過延遲支付抵扣、降薪以及事后追償等承擔相應責任。涉嫌違法犯罪的，要及時依法移送司法機關。
三是“注入基金”。必要時運用存款保險等行業保障基金和金融穩定保障基金，防止擠提、退保事件和單體風險引發系統性區域性風險。
今年政府工作報告中提出要設立金融穩定保障基金。9月26日，央行金融穩定局刊發題為《防范化解金融風險 健全金融穩定長效機制》文章介紹，根據中央有關工作部署，2022年人民銀行會同有關部門加快推動建立金融穩定保障基金。該基金定位于由中央掌握的應對重大金融風險的資金，資金來自金融機構、金融基礎設施等市場主體，與存款保險基金和相關行業保障基金雙層運行、協同配合，共同維護金融穩定與安全。在重大金融風險處置中，金融機構、股東和實際控制人、地方政府、存款保險基金和相關行業保障基金等各方應依法依責充分投入相應資源。仍有缺口的，經批準按程序使用金融穩定保障基金。目前，金融穩定保障基金基礎框架初步建立，已有一定資金積累。
7月21日，銀保監會新聞發言人、法規部主任綦相在上半年銀行業保險業運行發展情況新聞發布會上表示，繼續完善監管法律法規框架，健全風險防控長效機制，金融穩定保障基金基礎框架初步確立，首批646億元資金籌集到位。
四是“及時止損”。為最大限度維護人民群眾根本利益，必須以成本最小為原則，讓經營失敗金融企業退出市場。
近年來，銀行機構破產已經案例，包括包商銀行、遼陽農商行。對于遼陽農商行破產，遼寧銀保監會表示，過去一段時期，遼陽農商行等個別機構違法違規經營，出現重大風險，嚴重破壞地方金融秩序。在中央有關部門的支持下，遼寧省堅決依法依規推進遼陽農商行等風險處置，嚴肅市場紀律，凈化金融生態。“按照市場化法治化原則處置高風險銀行機構，其目的是保護金融消費者合法權益，尊重市場規律，嚴防道德風險，維護金融穩定。”
五是“應急準備”。堅持底線思維、極限思維，制定處置系統性危機的預案。
六是“快速啟動”。有些金融機構風險的爆發具有突然性，形勢惡化如同火警，啟動處置機制必須有特殊授權安排。
郭樹清表示，要完善金融安全網和風險處置長效機制。加快出臺金融穩定法（今年4月已公開征求意見），明確金融風險處置的觸發標準、程序機制、資金來源和法律責任。在強化金融穩定保障機制的條件下，建立完整的金融風險處置體系，明確監管機構與處置機構的關系。區分常規風險、突發風險和重大風險，按照責任分工落實處置工作機制，合理運用各項處置措施和工具。金融穩定保障基金、存款保險基金及其他行業保障基金不能成為“發款箱”，要健全職能，強化組織體系，充分發揮市場化法治化處置平臺作用。
“近年發生的金融風險事件充分表明，相當多的金融機構不同程度地存在黨的領導逐級弱化、股權關系不透明、股東行為不審慎、關聯交易不合規、戰略規劃不清晰、董事高管履職有效性不足和績效考核不科學等問題。解決這些治理方面的沉疴痼疾仍須付出艱苦努力。”郭樹清還總結道。
認真對待金融創新風險
金融發展離不開金融創新，郭樹清在《完善現代金融監管體系》一文中表示，要把握好金融創新的邊界。金融創新是把“雙刃劍”，既能提高市場效率，也會釀成重大風險。監管必須趨利避害，把握好“度”。美國1999年重新允許混業經營后，房貸支持證券、信貸違約掉期、擔保債務憑證等衍生品大量出現，成為系統性風險的主要誘因。我國互聯網金融發展初期，一些網貸平臺打著“創新”旗號違規經營，形成巨大金融和社會風險。
“要認真對待其中的風險。”郭樹清此次再次強調，過于復雜的交易結構和產品設計，容易異化為金融自我實現、自我循環和自我膨脹。能源、糧食、互聯網和大數據等特定行業、特定領域在國民經濟中具有重要地位，集中了大量金融資源，需要防止其杠桿過高、泡沫累積最終演化為較大金融風險。金融市場是經濟社會運行的集中映射，在經濟全球化背景下，國際各種事件都可能影響市場情緒，更加容易出現“大起大落”異常震蕩。管理部門要加強風險源頭管控，切實規范金融秩序，及時穩定市場預期，防止風險交叉傳染、擴散蔓延。
對于市場較為關注的互聯網平臺問題，郭樹清表示，互聯網平臺開辦金融業務帶來特殊挑戰，一些平臺企業占有數據、知識、技術等要素優勢，并與資本緊密結合。如何保證公平競爭、鼓勵科技創新，同時防止無序擴張和野蠻生長，是我們面臨的艱巨任務。數據安全、反壟斷和金融基礎設施穩健運行成為新的關注重點。監管科技手段與行業數字化水平的差距凸顯。
并同時表示，要堅持金融創新必須在審慎監管的前提下進行，對互聯網平臺金融業務實施常態化監管，推動平臺經濟規范健康持續發展。強化金融反壟斷和反不正當競爭，依法規范和引導資本健康發展，防止資本在金融領域無序擴張。
“依法規范和引導資本健康發展。”易綱在做國務院關于金融工作情況的報告中表示，穩妥推進并盡快完成平臺企業金融業務整改，實施常態化監管，既堅持“兩個毫不動搖”，支持資本依法依規開展投融資活動，又堅決防止資本無序擴張。
對于監管自身，郭樹清表示，要加快金融監管數字化智能化轉型。積極推進監管大數據平臺建設，開發智能化風險分析工具，完善風險早期預警模塊，增強風險監測前瞻性、穿透性、全面性。逐步實現行政審批、非現場監管、現場檢查、行政處罰等各項監管流程的標準化線上化，確保監管行為可審計、可追溯。完善監管數據治理，打通信息孤島，有效保護數據安全。加強金融監管基礎設施建設，優化網絡架構和運行維護體系。
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