文/王宇 中國建設銀行研究院研究員
導語：相較于傳統領域，平臺經濟領域反壟斷面臨的困難更多，反對平臺壟斷已經逐漸成為全球主要經濟體的共識。一系列平臺監管政策和法律制度的實施，對金融數字化的發展影響深遠。
隨著金融科技的迅速發展，平臺經濟異軍突起。在提高經濟運行效率、改變人們生活方式的同時，平臺壟斷造成的數據隱私保護、數據安全、交易主體間權益保護失衡等負面問題也日益突出。因此，政府、市場主體密切關注平臺經濟的治理問題。國家對平臺經濟的監管，體現了政府打造數字經濟健康發展的信心和決心。一系列平臺監管政策和法律制度的實施，對金融數字化發展影響深遠。包括商業銀行在內的各類金融機構，要充分認清平臺經濟監管的形勢和趨勢，確保金融數字化在安全穩健發展中求進求新。
抑制平臺經濟壟斷成為全球主要經濟體共識
平臺經濟治理作為新生事物是世界各國共同面對的新課題。相較于傳統領域，平臺經濟領域反壟斷面臨的困難更多，反對平臺壟斷已經逐漸成為全球主要經濟體的共識。
歐美對科技巨頭加強執法實踐。2017-2021年，四大科技巨頭——谷歌、蘋果、Facebook、亞馬遜（合稱GAFA）涉及壟斷的案件達149起，其中2021年新增34起。谷歌涉案最多，占其中的1/3，被罰超100億美元，包括歐盟委員會對谷歌作出超過90億美元的罰款。Facebook緊隨其后，雖僅涉案21起，但罰款已累計達51.4億美元，其中50億美元源自“劍橋分析”事件，該事件是指大約8700萬Facebook用戶數據被不當泄露給政治咨詢公司劍橋分析，用于2016年美國總統大選時支持特朗普，美國聯邦貿易委員會認為，Facebook沒能保障這些用戶數據的安全。
美國推出多個反壟斷新法案。2020年10月，美國眾議院司法委員會認為科技巨頭利用其壟斷地位打壓競爭者、壓制行業創新，并建議美國國會對反壟斷法進行全面改革以適應互聯網時代的變化。2021年6月，美國眾議院司法委員會通過了6項新的反壟斷法案，包括《美國創新和選擇在線法案》《終止平臺壟斷法案》《平臺競爭和機會法案》《大型并購申報費用現代化法案》等。
歐盟通過《數字市場法》。2021年12月，歐洲議會內部市場和消費者保護委員會（IMCO）以壓倒性票數通過《數字市場法》（DMA），2022年1月，歐洲議會又表決通過《數字服務法》（DSA）。歐盟委員會認為，新規則將更好地保護消費者在網絡上的基本權利，帶來更公平開放的數字市場。新規則加大了對超大型平臺（VLOPs）的強監管力度，將有效限制國際互聯網巨頭的不正當競爭行為。
中國強化平臺經濟監管政策
近年來，在我國數字經濟飛速發展過程中，存在平臺企業濫用數據優勢、實施不正當競爭行為、威脅市場公平競爭秩序的情況。一些企業為謀取私利，過度采集用戶數據甚至國家安全數據，對個人隱私安全和國家安全構成嚴重威脅。“十四五”規劃指出，“要強化競爭政策的基礎地位，堅持促進發展和規范監管并重，嚴格落實主體責任制度，健全完善跨部門協同監管制度，強化反壟斷和防止資本無序擴張，推動平臺經濟規范有序發展，建立健全適應數字經濟發展的市場監管、宏觀調控、政策法規體系，牢牢守住安全底線”。
2021年11月18日，國家反壟斷局正式掛牌成立。此前，我國反壟斷工作由國家市場監管總局下設的反壟斷局負責，屬于司局級部門，此次成立的國家反壟斷局則屬于副部級機構，在行政級別和執法力度上將得到提升。隨著監管效能日趨顯現，社會反映強烈的壟斷和競爭失序行為將得到有效糾正。隨著一系列政策措施的落地和執法力度的強化，政府部門不斷優化公平、透明、可預期競爭環境的監管態勢更加明顯。
緊跟平臺領域競爭形勢，修訂《反壟斷法》。經第十三屆全國人大常委會第三十一次會議審議，《反壟斷法（修正草案）》于2021年10月23日向社會公眾征求意見，征求意見截止日期為2021年11月21日。修訂《反壟斷法》，將為不同領域、不同行業的反壟斷監管提供上位法依據。本次《反壟斷法》修訂重點主要體現在：進一步在法律層面對互聯網領域可能涉及的數據和算法、技術、平臺規則等問題進行規制，印證了從立法機關到執法機關長期堅定推進互聯網領域反壟斷的大趨勢；首次明確了經營者集中審查的重點領域，提出執法機構應當依法加強對民生、金融、科技、媒體等領域的經營者集中風險進行審查；進一步在法律層面明確了對“掐尖式并購”的規制，將此前《國務院關于經營者集中申報標準的規定》有關要求提升至法律層級；加大處罰力度，引入刑事責任；從法律層面創設了壟斷協議安全港制度，該制度有效實施后將有助于大幅提高中小型企業對壟斷協議風險的可預測性；加強對行政壟斷的監管，建立和實施公平競爭審查制度，推進落實國家建立公平競爭秩序的總體部署。
出臺更加具有針對性的監管法規。2021年，國務院反壟斷委員會在吸取不同司法轄區經驗的基礎上，發布了《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，該項指南是我國治理新型壟斷行為的重要立法實踐。2021年10月，國家市場監管總局發布了《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》，明確了超大型平臺的認定標準，并針對超大型平臺設定了與公平競爭相關的多重義務。
著重強調對數據和算法治理的規制。2021年12月，國家互聯網信息辦公室聯合工業和信息化部、公安部、國家市場監督管理總局發布《互聯網信息服務算法推薦管理規定》，已于2022年3月1日起施行。這是我國第一部以算法作為專門規制對象的部門規章，具有重要時代意義。該規定將“算法安全理念”作為平臺算法治理應遵循的價值取向，構建了包括算法安全風險監測、算法安全評估、算法備案管理和涉算法違法違規行為處置等在內的多維一體的監管體系，明確了主體權責，確立了平臺算法全生命周期問責機制。這標志著我國的平臺治理直接深入到平臺的底層技術邏輯——算法。平臺經濟具有天然的壟斷屬性，一旦形成規模，就會形成較高的進入壁壘，從而出現“強者恒強、贏者通吃”的局面。數據是平臺壟斷的基石，平臺企業壟斷的首要表現是數據壟斷。平臺在運營過程中收集了大量客戶數據，且一次收集之后，可以實現多次零成本使用。數據使用過程中，還會產生新的數據，進而強化平臺的壟斷優勢。在數字經濟時代，數據與算法呈現雙刃劍特性。運用其進行精確推薦，是幫助企業提升生產經營效率的重要方式。但是，平臺型企業為自身收益最大化實施“大數據殺熟”等濫用數據的做法則會損害消費者利益。將數據與算法納入規制和監管，是針對其雙刃劍特征的弊端采取的有效糾錯方式。
對平臺壟斷行為加強查處力度
平臺型企業發展到一定階段，存在向金融領域滲透的傾向，由此帶來新型的產融結合。一種形式是依附于原有的實體交易產生新的金融模式，例如，阿里巴巴基于電商衍生出了螞蟻金融；另一種形式則與實體交易并無太大關系，例如，騰訊、Facebook等社交平臺隨著用戶的增多而衍生出微信支付、Libra等金融功能。數字金融的早期發展經歷了監管空白階段，曾存在野蠻生長和無序競爭的亂象。科技企業利用互聯網平臺發展支付、借貸、保險、理財、眾籌等數字金融業務，大量非持牌機構在監管框架之外開展金融業務。創新型數字金融業務的規則和標準制定未能緊跟行業發展，導致平臺科技企業利用強大的資本及數據優勢地位牟利，造成資本亂象及金融風險。
《反壟斷法》的修訂直接明確，民生、金融、科技、媒體等重點領域需要加強經營者集中審查。近年頻發的校園貸、P2P爆雷事件，反映出平臺企業向金融領域擴張背后暗藏的系統性風險和社會性風險。對此，監管部門一再強調，“金融創新必須在審慎監管的前提下進行”。我國數字金融平臺的監管經驗表明，數字化金融脫媒是暫時現象。經過對平臺的整頓和治理，將數字金融平臺納入金融牌照監管框架，有助于解決數字化金融中介的發展問題。
抑制資本無序擴張。2021年，平臺領域并購處罰案呈現“井噴”態勢。此前，反壟斷監管存在一定模糊地帶，加上企業反壟斷合規意識弱、違法成本低等原因，故而出現大量應報未報案件。根據《反壟斷法》規定，達到申報標準的企業未經申報而實施經營者集中，最高將被罰款50萬元。《反壟斷法（修正草案）》提高了違法實施經營者集中的處罰力度，將最高50萬元的罰款上限修改為“按照是否達到排除、限制競爭效果，分別提高為上一年度銷售額10%和500萬元”。在監管趨嚴、違法成本急速升高的情況下，互聯網平臺企業依規申報經營者集中的積極性有所提升。
對違法并購行為增加查處力度。截至2021年12月7日，國家市場監管總局共公布了87起違法實施經營者集中的處罰案例，所有涉案企業均被處以頂格罰款。再加上“虎牙斗魚合并案”和“騰訊音樂集團并購案”，一共查處了89起經營者集中執法案件。這87張罰款單中，有4張罰單涉及金融領域。
強化對投資并購的審查與監管。投資并購是企業優化資源配置擴大發展的重要方式。從互聯網行業的發展歷程來看，行業巨頭企業通過收購初創企業擴張勢力，消滅潛在競爭對手，進而形成并維持其壟斷地位，逐步建立起縱橫交錯的商業帝國。這類收購經常會造成市場創新被壓制的不良后果，也嚴重地損害了競爭秩序，所以被稱作“扼殺式并購”或“掐尖式并購”。針對這種限制公平競爭的行為，經營者集中審查是一道重要的事前防護措施，因此，對投資并購的審查成為了反壟斷監管的重點。
強調經營者集中審查的必要性。審查橫向并購是為了防止相關市場中一家獨大；審查縱向并購是為了防止企業通過整合上下游資源設置進入壁壘；審查跨行業并購是為了防止巨頭們形成強大勢力，瘋狂攫取利潤，直接破壞行業健康發展。《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》第十八條規定，“涉及協議控制架構的經營者集中，屬于經營者集中反壟斷審查范圍”，明確了涉及VIE架構的經營者集中需進行申報的要求。
對濫用市場支配地位行為加大處罰力度。2020年12月至2021年12月，國家市場監督管理總局反壟斷局官網公布的濫用市場支配地位案件共11起。其中，平臺濫用市場支配地位實施“二選一”行為的案件共3起，處罰對象分別為美團、食派士、阿里。在平臺經濟領域，阿里巴巴“二選一”案被罰182.28億元，創下中國反壟斷罰金的最高紀錄，被視為國內平臺經濟領域首例重大反壟斷案件。高額處罰與嚴格執法是防范平臺壟斷、維護競爭秩序的重要標志。在明確規則的同時，執法機關持續發力為市場主體劃出底線、設置“紅綠燈”。高額罰款不僅具有威懾作用和警示意義，也反映出執法的傾向。
2021年8月30日，中央全面深化改革委員會第二十一次會議將“防止資本無序擴張初見成效，市場公平競爭秩序穩步向好”作為對當時平臺反壟斷監管工作的總體評價，說明平臺監管趨嚴在抑制資本無序擴張方面效果明顯。當前，我國互聯網領域反壟斷積累的經驗還是以治理“二選一”行為為主，未來或將涌現出更多涉及算法共謀、強制收集用戶數據、大數據殺熟等問題的案例。
大型平臺向金融服務領域的滲透，在提高經濟效率、促進普惠金融的同時，也改變了原有金融業態，并可能帶來贏者通吃的壟斷問題。從金融穩定、消費者權益保護以及公平競爭等角度看，這種新型產融結合必然會帶來新的挑戰。當前對大型科技平臺的監管，在抑制平臺不公平競爭的同時，將為數字金融平臺的建設和發展營造良好的競爭環境。
（本文原載于《中國銀行業》雜志2022年第5期）
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