導讀：近年來，中小銀行的經營管理和公司治理逐漸暴露出一些問題，新冠肺炎疫情的暴發更是讓中小銀行發展全面承壓，亟須進一步深化改革，尋求發展突破口
作者｜胡濱 范云朋「中國社會科學院金融研究所，胡濱系副所長」
文章｜《中國金融》2020年第21期
以城市商業銀行（下稱“城商行”）、農村商業銀行（下稱“農商行”）和農村信用合作社（下稱“農信社”）為代表的中小銀行機構是支持小微企業發展的主力軍。目前，全國中小銀行共4005家，資產規模近80萬億元，約占整個銀行業規模的四分之一，在服務基層居民、小微企業、個體工商戶等領域發揮著不可替代的作用。然而在近年來經濟下行、利率市場化改革和金融強監管的背景下，中小銀行的經營管理和公司治理逐漸暴露出一些問題，出現不良率上升、資產負債結構失衡等現象。2020年年初暴發的新冠肺炎疫情更是對中小銀行的盈利能力、資產質量和資本充足率造成明顯沖擊，中小銀行發展全面承壓，漸入困局。
疫情沖擊下中小銀行風險凸顯
新冠肺炎疫情沖擊下，中小銀行利潤空間受到擠壓，信用風險和流動性風險上升，不良貸款處置和資本消耗壓力增大，各項監管指標惡化。對比中小銀行2019年末和2020年第一季度數據，城商行和農商行的資本充足率由12.70%和13.13%分別下降至12.65%和12.81%，凈息差分別下降9個基點和37個基點；撥備覆蓋率持續下降，由153.96%和128.16%下降至149.89%和121.76%，與全行業190%以上的撥備覆蓋率水平形成鮮明對比，不良貸款率則分別上升13個基點和19個基點，而同期國有大行和股份制銀行的不良貸款率基本保持穩定。
從流動性視角來看，城商行和農商行的流動性緊張問題長期存在，包商銀行、錦州銀行、恒豐銀行以及甘肅銀行被接管處置等風險事件不斷顯現，除公司治理等因素外，其背后映射出近年來一些中小銀行在負債端進行激進式擴張，在資產端則通過影子銀行類業務實現“出表”，依靠期限利差和短期規模效益，自身的資產負債管理能力不足，長期資產持有較多，變現難度大，同業負債占比過大，一旦面臨政策或市場的調整或突發狀況，中小銀行則承受較大的資產縮表壓力。疫情的沖擊加速了流動性風險暴露，各項經營指標的惡化及信用評級的降低，也使得中小銀行獲得國家政策資金支持和同業融資難度加大，進一步陷入危機困局。
從資本補充層面看，中小銀行資本補充問題較為普遍，面臨內源性和外源性的雙重壓力。在疫情沖擊下，面對國有大行和股份制銀行的競爭壓力，中小銀行通過利潤累積實現內源性資本補充較為困難。從外源性融資來看，上市銀行和非上市銀行的資本補充渠道和工具有較大不同，而中小銀行中非上市銀行占絕大部分，資本補充途徑受限嚴重；優先股、二級資本債、永續債等資本補充工具和審批流程較長，未能及時滿足中小銀行補充資本的迫切需要，易使中小銀行錯失自身發展的時間窗口；部分中小銀行股東缺乏持續出資能力，符合監管要求的潛在合意股東較少，而且還會面臨股東資質和股權比例的雙重限制，導致中小銀行的資本金難以有效應對新冠肺炎疫情等突發事件的沖擊。
從公司治理視角看，當前中小銀行的治理難題表現在三個方面：一是股東資質難以穿透審查，部分股東通過資質造假、代持股份、違規籌資等方式入股以謀求主導經營和內部控制權；二是對關聯交易的管控不足，對于關聯方和關聯交易的認定口徑尚未統一，而且關聯方式不斷翻新，中小銀行未能及時健全關聯交易管理制度以實現機構內部的穿透式監管；三是股權質押管理存在亂象，中小銀行的股東以民企為主，股東高比例質押股權不僅會影響中小銀行經營穩定性，還會對股東表決權產生負面影響。
深化中小銀行改革和規范發展
為了幫助中小銀行、小微企業平穩渡過疫情，國務院常務會議、人民銀行和銀保監會出臺了一系列支持政策，包括金融系統全年向各類企業合理讓利1.5萬億元、新增專項債補充中小銀行資本金、定向降準、提供再貸款再貼現精準支持等舉措。
為進一步深化中小銀行改革，提升服務小微質效，應對疫情沖擊，建議著力采取以下幾項措施。
堅持“立足本地、服務基層”的市場定位
中小銀行必須回歸本源，聚焦主業，服務對象主體還是要以域內三農、民營企業和小微企業為主，深耕本地業務和客戶資源，提供差異化、特色化產品服務，增強客戶好感度和黏性，避免進行頻繁且不合理的資本運作，不盲目追求總資產負債規模的擴張。此次疫情給中小銀行帶來了新的發展機遇和發展導向，由于疫情期間線下網點業務開展受到阻礙，線上無接觸服務的觀念開始深入人心，因此要推動中小銀行進行線上經營和數字化運作，給予本地客戶群體更好、更便捷的服務體驗，同時也更有利于普惠金融業務的發展。
厘清中小銀行資本不足的原因，提高資本補充工具的審批效率
中小銀行資本不足的主要原因之一是盲目進行業務擴張和跨域經營，導致業務虧損和盈利能力變差，因此要將補充資本和厘清資本不足原因相結合，避免盲目補資本進而出現逆向選擇問題。目前，二級資本債、可轉債和永續債等外源性資本補充工具的審批發行已經常態化，但是審批流程仍然較慢，需經地方和中央的雙層審批，整體時間很有可能達到半年及以上，因此建議進一步簡化這些資本補充工具的審批流程，明晰不同類型中小銀行的差異化審核發行渠道，使得真正合規經營的中小銀行可以快速補充資本金，以謀求自身發展。監管機構還應轉變被動受理審批材料的角色，主動與各地中小銀行加強監管互動與溝通交流，針對合規經營的中小銀行，主動提供審批發行資本補充工具的便利條件鼓勵其發展。此外，為緩解疫情沖擊，可考慮支持中小銀行發行紓困專項債，快速審批下達，并減免一定的稅收款項，用于中小銀行處置不良或補充撥備。
著力拓寬中小銀行融資渠道
一是加快和擴大不良資產證券化和不良貸款轉讓的試點工作。逐步將更多的城商行和農商行納入現行第三次不良資產證券化試點工作，在提高銀行資本充足率的同時，加快銀行資產周轉，提高資產流動性。探索開展銀行不良資產跨境轉讓試點工作，適度引進外資參與不良資產處置，并推出個人不良貸款轉讓試點，試點單位從國有大行和股份制銀行逐步擴展至中小銀行。
二是發行地方政府專項債券。2020年7月1日，國務院常務會議指出允許地方政府專項債合理支持中小銀行補充資金并化解相關風險，額度初步擬定為2000億元。各地應對域內參與此次專項債券注資的中小銀行進行摸底排查，堅持救急而非兜底的原則，根據銀行具體的風險情況和處置需要制定額度分配方案、收益與融資平衡方案以及利潤回報條款。無論是通過外源性資本補充工具方式，還是通過國資股東入股中小銀行，都要壓實地方政府屬地責任，注重過程監管和資金使用監管，建立專項債券監控機制，對接各地方政府債務管理信息系統，確保資金合法合規運用，探索建立提前還款機制和退出機制。
持續完善中小銀行的公司治理體系
一是加強股東管理與資本補充壓力間的協調，加快推進股權集中托管等工作，嚴格審查股東資質，建立股東動態監測機制，并持續加大清理整治力度，對股東股權違法違規亂象保持高壓態勢，持續完善公司治理架構。二是進一步優化股權結構，努力實現股權結構的多元化和分散化，并深化地方政府和國資改革，由直接行政干預逐漸轉化為出資管理人角色，把部分銀行的治理架構重新理順。三是要加強關聯交易監管，推動關聯方和關聯交易統一認定標準的出臺，并加強內控和問責機制，避免出現隱性擔保等違規行為。四是要提升董事會的獨立性和監事會的權威性，通過信息披露、外部審計等手段形成良性的監督機制。五是完善中小銀行風險管理體系建設，尤其針對流動性風險，要建立風險預警機制，進行前瞻性壓力測試并制定應對預案。
改進銀行考核辦法，提高監管機構對中小銀行的風險容忍度
在經濟下行、疫情影響持續的嚴峻形勢下，監管部門要進一步提高對中小銀行風險的容忍度，減輕監管硬指標壓力，改進當前過多、過細的比例考核，完善考核機制，強化激勵機制。一是在貸款風險分類和適度延期方面給予銀行一定的自主權，在保證流動性合理充裕的基礎上，盡量平滑信用風險的周期性波動。二是將落實小微企業授信與不良容忍制度有機結合，制定免責認定流程，合理增加信用貸款。三是盡快出臺“商業銀行小微企業金融服務監管評價辦法”，完善對小微、普惠金融服務的激勵約束機制，銀行的內控標準也要進行差異化區別對待。
加強政策性銀行、國有大型銀行同中小銀行的合作
近年來，部分中小銀行面臨政策性任務和監管硬指標考核，在一定程度上影響了中小銀行正常的商業運作和盈利能力。從商業可持續原則來看，提高盈利能力仍然是中小銀行商業化經營的前提。建議從降低資金成本和提高風控水平兩個角度深化政策性銀行、國有大行同中小銀行的合作，相關合作業務可共同計入三方業績考核之中。合理統籌政策性任務與商業性經營，政策性銀行可以投資中小銀行，也可成為中小銀行資金來源的批發行，降低中小銀行的融資成本，進而合理拓寬普惠小微業務的盈利空間。鼓勵國有大行發揮人才和風控優勢，與中小銀行在小微客戶共享和風控交流方面深化合作。
加強金融基礎設施建設，增強中小銀行服務小微企業的能力
要大力加強金融基礎設施建設，健全完善國家企業信用信息公示系統，構建小微企業和銀行之間的信息中介機制，使中小銀行獲得平等的公共基礎設施的準入待遇，便于中小銀行挖掘小微企業的商業信用和進行及時的貸后管理。地方政府要建立域內重點支持行業和企業的數據庫，并在一定程度上共享政府信用信息和社會信用信息。此外，鼓勵中小銀行加大金融科技投入與研發，運用大數據、云計算等技術優化審批風控、風險預警等和信貸業務緊密相關的系統設計，并深化與大型科技公司之間的合作，疏通并規范科技公司為中小銀行提供數據服務的渠道，降低直接數據成本。■
（責任編輯 植鳳寅）
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