本報記者 吳婧 上海報道
作為十三屆全國人大常委會立法規劃中“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”，《商業銀行法（修改建議稿）》近日正式向社會公開征求意見，這意味著金融領域法治頂層設計已經啟動加速模式，分業監管下的監管短板與空白將被逐漸完善和填補。
2020年10月16日，央行網站發布的《商業銀行法（修改建議稿）》共11章127條，其中整合后新設或充實了4個章節，分別涵蓋公司治理、資本與風險管理、客戶權益保護、風險處置與市場退出。
擴充適用范圍
一位央行工作人員對《中國經營報(博客,微博)》記者表示，現行《商業銀行法》于1995年施行，而在被譽為“金融立法年”的1995年，全國人大常委會在這一年內相繼通過了《中國人民銀行法》《商業銀行法》《保險法》《票據法》《擔保法》等金融領域重要制度性法規，在較短的時間內搭建起了我國金融法律規范的基本框架。“其歷史局限性是不可否認的，未來結合金融體制改革的方向，統籌修訂和完善金融領域重要法律，進而遏制監管套利是重要工作內容。”
事實上，《商業銀行法》已經歷了2003年、2015年兩次修訂，共9章95條。但央行相關負責人表示，目前大量條款已不適應實際需求，亟待全面修訂。
在中信建投證券分析師楊榮看來，過去的5年內，銀行業金融監管環境、經營環境、市場環境出現最新變化，銀行業也出現各種新的問題，需要從銀行業根本大法上做出必要的調整，確定銀行業經營的基本面原則、規范行業發展，加強監管，化解銀行體系存在的風險。
舊法規的適用范圍僅為商業銀行及信用社，而2020年6月末我國已有4607家銀行業金融機構，其中商業銀行合計1655家，還包括開發性政策性銀行、村鎮銀行、農村信用社等各類機構。東吳證券(601555,股吧)分析師馬祥云認為，本次新法規一方面將各類實質性辦理銀行業務的機構統一納入適用范圍，落實功能監管原則；另一方面明確了村鎮銀行的法律地位，因為村鎮銀行2007年才開始試點設立，也為未來出現的新型商業銀行預留法律空間，例如已有實踐的投資管理型村鎮銀行。
興業證券分析師傅慧芳認為，《商業銀行法（修改建議稿）》新增篇幅集中于股東資質、公司治理、資本管理與風險處置的規范，高度聚焦于防范化解金融風險。總體而言，本次修改對銀行業務層面限制較少，主要是通過完善法律層面頂層設計來引導行業朝著規范化、良性化方向發展，對行業影響較為中性。
值得一提的是，在楊榮看來，修改建議稿中對于各類違法行為法律責任在加強，懲罰力度也在大幅提高，從而提高銀行及其員工違法成本，規范銀行業和銀行從業人員的行為，避免各類微觀風險，來確保銀行個體的安全穩健經營。
前述央行工作人員也坦言，此前對于違法違規行為的處罰力度較弱，對商業銀行約束力不足。以小微企業貸款為例，近年來各地政府、相關監管部門出臺了不少信貸政策和激勵措施，支持金融機構對小微企業的貸款投放，金融機構小微企業貸款增速若達標可獲得相關獎勵。但當前小微企業統計工作的約束力較弱，雖然《人民銀行法》《商業銀行法》《金融統計管理規定》等均對數據真實性作了要求，但僅分別在《商業銀行法》《金融統計管理規定》中制定最高不超過50萬元的經濟處罰措施，約束力明顯不足。同時，從執法力度看，歷年來對小微企業貸款數據質量的處罰也較少，即使小微企業貸款出現多報，一般不處罰的偏多，即使檢查發現小微企業存在虛報行為，部分金融機構在整改后又會將大中型企業貸款調回小微企業貸款，或者通過減少企業從業人員的報送，使企業達到小微企業認定標準。“全面建立功能監管和行為監管框架，強化綜合監管和穿透式監管勢在必行。”
強化央行監管角色
在傅慧芳看來，央行監管角色在增加，監管原則中新增了“系統重要性商業銀行依法接受中國人民銀行的并表監管，執行附加監管要求；系統重要性商業銀行由中國人民銀行會同相關部門依法認定”。同時，第四章資本與風險管理部分將央行宏觀審慎管理與風險監管納入法律框架。
正如中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長潘功勝在2020金融街(000402,股吧)論壇上所說，金融機構的個體穩健并不代表金融系統的整體穩健，維護系統性金融穩定，需要彌補微觀審慎監管的不足，防范金融體系順周期變化以及風險跨機構、跨市場、跨部門和跨境傳染帶來的系統性金融風險，并盡可能提前采取針對性措施。
華西證券分析師劉態平認為，在資本和風險管理章節，明確商業銀行應遵守宏觀審慎管理和風險管理要求，從立法層面進一步明確了MPA監管體系的地位。
另外，此次修訂稿并未對分業經營規定作出調整，劉態平認為這反映監管層對商業銀行綜合經營或混業經營態度仍較為謹慎。
前期市場非常關注商業銀行未來獲取券商牌照的可能性，本次新法規保留了“不得從事信托投資和證券經營業務”的條款，和舊法規完全一致。但馬祥云認為，這并不能證明商業銀行未來沒有可能性參與證券業務，因為理論上仍可能通過設立子公司參與，且新法規也保留了“國家另有規定的除外”的表述。
2020年以來，整個資本市場對于金融混業的關注度較高，考慮到政策本身所帶來影響的廣泛性和復雜性，頂層設計勢必會更為審慎，短期整體制度框架突破概率較小，未來由點及面的循序探索或是更可行的路徑。平安證券分析師王維逸認為，在去杠桿、防風險的背景下，行業監管的廣度和深度不斷加強，資管新規等一系列政策和監管細則陸續出臺，如果整體監管趨勢或者在某領域政策調控力度超預期，可能對行業穩定性造成不利影響。
不過楊榮認為，作為征求意見稿，部分政策尚未最終落地，例如對開放銀行、銀行金融科技的發展等領域，征求意見稿都沒有涉及，尚待進一步完善。
（編輯：孟慶偉 校對：顏京寧）
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