黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對深化金融改革、健全法人治理作出系列重要部署。銀保監會堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，持續推動農村中小銀行（包括農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社等）建立現代金融企業制度，深化體制機制改革，著力提升公司治理規范性和有效性，促進農村中小銀行高質量發展。
農村中小銀行公司治理建設取得明顯成效
經過多年努力，農村中小銀行以產權改革為核心，改革發展各項工作穩步向前推進。全國已組建農村商業銀行1545家，農村合作銀行27家，現存農村信用社694家。通過改革募集股本超過1萬億元，資產規模達到38.1萬億元，機構資本和經營實力得到增強，為建立良好的公司治理機制奠定了較好基礎。
一是現代公司治理架構從無到有。指導農村中小銀行大力規范股權結構，引進合格企業股東，法人股占比由改革前不足5%提高至57.5%，初步解決了所有者缺位問題。根據資產規模、業務結構等，按需搭建了“三會一層”組織架構，平均配備董事10人、監事7人，千余家機構引進了獨立董事和外部監事。
二是黨的領導逐步融入公司治理。推動農村中小銀行按照“治行先治黨”原則，將黨的領導融入公司治理全過程。絕大部分省聯社和99%以上的農村商業銀行已將黨建工作要求寫入公司章程，明確了黨組織在公司治理中的法定地位。在此基礎上，積極探索黨組織有效發揮作用的方式方法和機制安排，大部分農村商業銀行建立了“雙向進入、交叉任職”的領導體制，對重大事項形成黨委會研究討論、黨委成員溝通、董事充分發表意見、事后向黨委會報告的工作流程。
三是支農支小的公司治理特色日益鮮明。制定出臺《關于推進農村商業銀行堅守定位 強化治理 提升金融服務能力的意見》，引領農村中小銀行完善支農支小導向的公司治理機制，并建立了一整套堅守定位特色考核指標體系，實現定位與服務可監測、可考核、可評價。目前，90%以上的農村中小銀行引入了涉農股東，平均持股比例超過40%。80%以上的機構在董事會下設置了三農專業委員會，并由董事長任主任委員。近年來，農村中小銀行貸款占總資產比重持續上升至53.7%，以占銀行業13.4%的資產，貢獻了28.9%的涉農貸款和26.5%的小微企業貸款。
四是逐步形成審慎合規發展機制。農村中小銀行持續推進全面風險管理、資本管理和流程銀行建設，內部控制和審計體系不斷健全，形成前中后臺相互制約的“三道防線”。越來越多的機構借助科技手段，科學測算風險與收益，資源配置精細化程度不斷提升。全面開展績效考核監管評估，堅決糾正偏離定位、經營短視的考核體系，引導樹立審慎合規經營導向。
五是股東行為持續得到規范。深入開展2018～2020年農村中小銀行股東股權三年專項排查整治行動。目前已累計排查1800余家、占比80%的機構，排查持股1%及以上的股東4.7萬個、股東關聯人近10萬個。針對股東違規持股、操控經營、利用關聯交易不當獲利等嚴重違規問題，累計依法限制2000余名股東的表決權，責令轉讓股權33.4億股，讓違法違規股東切實承擔責任。在排查整治基礎上，出臺強化農村中小銀行關聯交易管理制度，重點彌補股東違規關聯交易等制度短板。目前監管部門已建立機構全覆蓋的股東股權和關聯交易問題臺賬，依法公開重大違法違規股東，加強社會監督，形成市場約束。
正視農村中小銀行公司治理短板和不足
農村中小銀行是在合作制基礎上改制而來的，其股權結構、經營定位和管理體制不同于一般銀行，這些特點深刻影響公司治理結構和質量。一是股東數量多、股權結構散。農村中小銀行現有股東超過440萬個，其中99%是自然人股東。單家機構平均有1948個股東，個別機構股東多達8萬個。二是民營資本持股占比高。農村中小銀行股東類型相對單一，民營資本合計持股占比84%。三是經營區域范圍小、層級低。76%的機構地處縣域，主要業務也限于縣域，股東、董事和高管選擇范圍窄，經營風險受區域經濟影響大。四是機構差異較大。37家農村中小銀行資產規模超千億元，最大已過萬億元，但還有1213家不足百億元。有公司治理相對成熟的上市銀行，還有公司治理形同虛設的高風險機構。五是公司治理獨立性受行業管理影響。省聯社受省政府委托履行對轄內農村信用社的管理、指導、協調和服務職能，部分省聯社以行政化方式進行管理，干預小法人自主決策。
基于農村中小銀行自身特點和問題，加上近年來深化改革不到位，新老問題交織疊加，公司治理短板和不足更加突出。一是“內部人控制”較為普遍。由于廣大中小股東數量眾多、持股分散、話語權微弱，不愿或不會參與治理，機構經營管理易形成被高管和少數關鍵人控制的局面。二是“外部人控制”一定程度存在。少數股東入股動機不純、利益訴求不當，通過股權代持、抽屜協議或者隱瞞關聯關系等不當手段控制機構，直接操縱經營，個別股東甚至違規大肆套取銀行資金，把銀行變成自己的“提款機”。三是治理主體履職能力不匹配。相當一部分董事不懂銀行業務，監事會不履職或不敢履職、監督弱化，部分機構董事長、行長等長期體內循環，沒有提升動力和空間。四是戰略定位不夠科學清晰。部分機構仍存“規模情結”和“速度沖動”，經營理念和績效考核扭曲，偏離信貸主業和支農支小定位，利用同業業務和高風險投資盲目擴張，由高風險偏好演變為事實上的高風險機構。五是外部干預不同程度存在。作為地方中小銀行，一方面易受地方官員不同程度干預，另一方面行業管理行政化明顯，部分省聯社管理“一刀切”、履職不規范、不適應小法人發展需求等體制機制方面的問題日益突出，影響公司治理的獨立性和有效性。
以深化改革推動農村中小銀行公司治理建設
完善中國特色公司治理機制是貫徹落實黨的十九大精神、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。全國金融工作會議為金融機構健全公司治理指明了方向和道路。農村中小銀行要按照習近平總書記提出的“將改革進行到底”的要求，向改革要動力、以改革促發展，以深化改革為主要抓手，牢牢扭住公司治理這個“牛鼻子”，著力打造具有農村中小銀行特色的公司治理體系，形成堅守定位、良性發展的內生機制，為提升金融服務能力、實現高質量發展提供有力支持。
第一，毫不動搖堅持和加強黨的領導。堅持黨的領導是建設中國特色公司治理制度最本質的特征，也是農村金融健康發展的根本保證。農村中小銀行要深刻領會習近平總書記關于堅持黨中央對金融工作集中統一領導的重要講話精神，旗幟鮮明講政治，堅定不移把加強黨的全面領導落實到一切工作中。要進一步將黨的領導融入公司治理各個環節，黨委要著重發揮好三個作用。一是發揮把方向、管大局、保落實的作用，通過完善“三重一大”職責清單，健全各治理主體緊密配合、協調運轉的機制安排，確保在發展戰略、市場定位、風險處置等關鍵問題和重大事項決策過程中，全面貫徹執行黨中央決策部署。黨委會發揮作用不是包攬一切，不能違反章程替代其他治理主體做決策。二是發揮協調各方的作用，特別是要處理好加強黨的領導與尊重民營股東權益的關系，暢通溝通方式和渠道，積極凝聚共識，集思廣益、共謀發展，增強機構經營活力。三是發揮引領培育健康企業文化、加強隊伍建設的作用，突出加強文化建設、紀律建設和黨風廉政建設，把好選人用人關，將黨管干部原則與市場化選聘職業經理人相結合，在培育選拔高素質干部隊伍上真正擔當核心。
第二，堅持聚焦主業、服務支農支小。農村中小銀行因農而生、伴農成長，不論怎樣改革和發展，都要堅守定位，做到“不忘初心”，這是推進公司治理建設最根本的出發點和落腳點。要通過優化完善公司治理機制，進一步增強服務實體經濟的動力和能力。一方面，公司治理要全面融入農村金融服務要求，在戰略制定、經營決策和績效考核全流程中，充分體現支農支小服務定位，引導扎根當地，服務縣域和社區，保持戰略定力；另一方面，要持續健全支農支小導向的內部經營機制。在內部資金轉移定價和各類資源配置上，優先保障支農支小業務條線，努力向三農和小微企業減費讓利。在職業發展、薪酬待遇等激勵措施上，更多向支農支小業務一線傾斜，抓好盡職免責制度細化落地，讓基層“敢貸、愿貸、能貸”。對專注主業、支農支小服務良好的機構，監管部門在監管評級、公司治理評估中給予鮮明的正向激勵。
第三，狠抓股東股權源頭治理、筑牢根基。農村中小銀行完善治理、補充資本，要重點解決好股東責任、股東行為和股權結構三個關鍵問題。一是要強化股權資本屬性，各類股東一視同仁要履行股東義務，依法承擔責任，這是維護市場公平、防范道德風險的必然要求。對違法違規股東，視嚴重程度堅決依法采取限制股東權利、沒收違法所得、責令轉讓股權直至股權清零等措施。二是要強化股東行為約束，引導股東形成合理的投資預期，嚴格依法依規行事。重點加強大股東行為監管和關聯交易監管，嚴禁大股東利用話語權牟取超額收益，對設計各種“通道”規避監管、惡意轉移銀行資金的，加大打擊力度。三是持續優化股權結構，以深化改革、補充資本為契機，在保持民營資本占主體的前提下，合理引入國有企業、各類金融機構等多種類型股東，形成股東適格、利益獨立、有效制衡的股權結構。
第四，把防控風險放在更重要的位置。強化風險防控是農村中小銀行改革發展必須抓緊補上的主要短板，必須緊緊抓住公司治理這個治本之道、關鍵一招，從根源入手提升風險管控能力。一是將新發展理念貫徹落實到公司治理各個層面，樹立質量優先的理念，培育風險為本的管理文化，建立風險與收益并重、長期與短期相協調的激勵約束機制，鼓勵高管和員工主動識別并有效應對風險。二是大力提升治理主體履職能力，“三會一層”在風險防控中要各盡其職，形成戰略決策科學、風險偏好審慎、制度執行到位、監督約束有力的治理運行機制。要進一步優化治理主體履職評價方式方法，合理納入風險指標等量化考核要素，探索引入獨立第三方開展評價。三是將農村商業銀行組建、高風險機構處置與完善治理緊密結合起來，不僅要抓財務重組、達標升級，更要在處置風險中抓機制轉換和治理能力提升，真正建立合規經營的內生機制，夯實可持續發展基礎，防止風險反彈回潮。
第五，統籌推進各項改革、加快培育合格市場主體。按照市場化、法治化原則，統籌法人機構改革和行業管理改革，用改革的手段逐步解決機構治理和行業治理之間的深層次矛盾問題。一方面，繼續推動農村中小銀行加快轉變發展方式，完善現代金融企業制度，練好“內功”，有效提升自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束能力；另一方面，加快建立以市場為導向、有明確邊界、用規則約束的行業治理機制。當前，要著力引導省聯社規范履職行為、提升服務能力，重點完善分類管理制度，按照“好的放、差的幫”原則，優化履職方式，給予小法人更多經營管理自主權。有序推動省聯社改革試點，支持各地積極探索建立以股權紐帶為聯結、以強化服務為主職，有利于調動小法人活力、提升支農支小能力的行業管理體制安排。
第六，以差異化監管服務公司治理建設。推動農村中小銀行高質量發展，必須充分考慮機構定位特點和“大中小”差別，構建以公司治理為核心的配套監管政策體系，既對機構經營定位和風險防控起到有效約束，又合理降低小法人監管成本，通過“監管的適配性”激勵農村中小銀行提升“服務實體經濟的適配性和有效性”。在遵循基本治理原則的前提下，推動農村中小銀行構建更加簡約高效的公司治理架構，建立更加科學規范的決策授權體系，形成兼顧效率與制衡的經營機制，持續完善小法人特色的公司治理制度安排，實現公司治理從形到神、從量到質的提升。
當前農村中小銀行深化改革步入關鍵期，面臨的機遇和挑戰前所未有。農村中小銀行機構和監管系統要緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，以深化改革為抓手，持之以恒推進公司治理建設，打造適合中國國情的農村中小銀行組織體系和治理體系，推動農村金融改革發展開創新局面，為打好防控金融風險攻堅戰、服務鄉村振興戰略作出更大貢獻。
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