編者按
7月3日，《經(jīng)濟日報》刊發(fā)了人民銀行黨委書記、銀保監(jiān)會主席郭樹清的文章《完善公司治理是金融企業(yè)改革的重中之重》，完善公司治理是金融企業(yè)深化改革、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的首要任務。2016年國家主席習近平在二十國集團領(lǐng)導人杭州峰會上明確支持經(jīng)合組織公司治理原則和中小企業(yè)融資高級原則。為了深化對金融企業(yè)公司治理的理解和認識，本刊編輯部策劃“持續(xù)完善金融企業(yè)公司治理”專題，約請人民銀行和監(jiān)管機構(gòu)領(lǐng)導以及專家學者多角度、全方位對如何完善金融企業(yè)公司治理進行深入分析。
作者｜周誠君「中國人民銀行金融研究所所長」
文章｜《中國金融》2020年第15期
商業(yè)銀行公司治理的特殊性
商業(yè)銀行作為一種特殊的經(jīng)濟組織，集中社會儲蓄，為市場主體提供融資，在此過程中不僅要追求利潤和公司價值最大化，而且要管理好風險，實現(xiàn)風險最小化，風險控制已成為商業(yè)銀行一個重要的經(jīng)營目標，因此商業(yè)銀行經(jīng)營目標具有多重性特征。不僅如此，一般而言，公司治理主要針對股東及其代表與管理層之間的潛在利益沖突，建立一套關(guān)于董事會的功能、結(jié)構(gòu)、股東權(quán)利等方面的制度安排，當然其中也涉及股東與債權(quán)人的關(guān)系、大股東與小股東關(guān)系等，但一般企業(yè)的公司治理主要還是解決所有者和經(jīng)營者之間委托代理問題。而金融業(yè)的特殊性決定了金融領(lǐng)域內(nèi)的高風險性和債權(quán)人的廣泛性，因此商業(yè)銀行的治理，不僅涉及所有者和經(jīng)營者的關(guān)系，還必須充分考慮作為債權(quán)人的存款人利益，以及作為經(jīng)濟平穩(wěn)增長重要條件的金融穩(wěn)定目標。這大大增加了商業(yè)銀行公司治理的復雜性和特殊性，也決定了商業(yè)銀行治理理論要在一定程度上區(qū)別于一般的公司治理理論。
首先是存款人及其利益保護問題。對商業(yè)銀行而言，與一般企業(yè)不同，公司治理還涉及一個重要的利益相關(guān)主體，即存款人。商業(yè)銀行有眾多的存款人，商業(yè)銀行的主要業(yè)務就是運用、經(jīng)營存款人的存款，商業(yè)銀行的經(jīng)營及管理與存款人的切身利益休戚相關(guān)。不僅如此，商業(yè)銀行經(jīng)營的一個重要特征是杠桿經(jīng)營，所有者持有的資本金在公司總資產(chǎn)中一般只占較小比例，存款人作為債權(quán)人，在商業(yè)銀行的資金規(guī)模要遠遠大于商業(yè)銀行股東的資本金規(guī)模。因此存款人是商業(yè)銀行經(jīng)營管理中最重要的利益相關(guān)者之一，存款人利益及其保護在公司治理架構(gòu)的設(shè)計中具有特殊的重要意義。
其次，與一般公司相比，商業(yè)銀行經(jīng)營更易引發(fā)管理層道德風險。商業(yè)銀行經(jīng)營的高杠桿屬性，使得其資產(chǎn)和負債規(guī)模遠大于所有者權(quán)益，而且資產(chǎn)、負債存在普遍的期限錯配，導致商業(yè)銀行的負債可能面臨集中兌付的流動性問題。高杠桿作用強化了銀行管理者從事高風險項目的激勵和能力，即使政府提供存款保險，銀行的管理者仍然存在增加風險的機會主義激勵。不僅如此，商業(yè)銀行資產(chǎn)組合的風險程度和透明度有別于一般企業(yè)。銀行資產(chǎn)主要由期限不同的貸款構(gòu)成，銀行貸款采用的是非標準化的一對一合同方式。針對不同借款對象的信用狀況，銀行每一筆貸款的交易條件均有所不同，導致銀行資產(chǎn)交易和合約的非透明性。這不僅助長了商業(yè)銀行管理者投資高風險項目的動機，更嚴重的是，不透明使得管理者轉(zhuǎn)移財富的行為及大股東操縱董事會和獲取控制私利等行為變得更加容易。
最后，商業(yè)銀行經(jīng)營的外溢效應強，對內(nèi)外部治理的監(jiān)督約束更為依賴。商業(yè)銀行運行的特殊性，決定了其治理需要充分考慮存款人利益。不僅如此，由于金融體系的整體連接性、業(yè)務相關(guān)性和風險傳染性，銀行的破產(chǎn)往往危及整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。尤其是2008年國際金融危機以來，人們更加意識到，金融體系存在所謂“合成謬誤”，單個金融機構(gòu)的穩(wěn)健并不意味著整個金融體系的健康和穩(wěn)定，建立一套能有效發(fā)揮內(nèi)外部約束的商業(yè)銀行治理體系，無論是對商業(yè)銀行自身的穩(wěn)健，還是對整個金融體系的健康穩(wěn)定，都是至關(guān)重要的。
一方面，除了內(nèi)部公司治理，需要建立針對商業(yè)銀行的外部治理機制。內(nèi)部治理是公司法所確認的一種正式制度，構(gòu)成了公司治理的基礎(chǔ)和核心。通過股東大會、董事會、監(jiān)事會、管理層等的相互制約，實現(xiàn)股東利益最大化或利益相關(guān)者利益最大化目標，共同對公司進行治理。外部治理則包括資本市場、交易所、國家法律法規(guī)等外部力量對企業(yè)行為的監(jiān)督，其作用是迫使企業(yè)接受外部市場的監(jiān)督。外部治理可以在一定條件下轉(zhuǎn)化為內(nèi)部治理，這種轉(zhuǎn)化可推動公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。對商業(yè)銀行而言，除了一般公司所面對的來自資本市場、外部審計等的約束，還更多強調(diào)外部監(jiān)管和存款保險的作用。
另一方面，還是要從根本上進一步加強和改善商業(yè)銀行公司治理，尤其是要建立符合我國國情和商業(yè)銀行特殊性的公司治理架構(gòu)。我國是一個社會主義國家，實行中國特色的社會主義市場經(jīng)濟制度，因此商業(yè)銀行公司治理要體現(xiàn)我國社會主義基本制度，保障人民群眾、存款人作為重要的利益相關(guān)者在公司治理中的權(quán)利和作用。同時，還要明確，我國商業(yè)銀行公司治理建設(shè)的目標不僅是金融機構(gòu)價值的最大化，還須將整個金融體系的安全和穩(wěn)健考慮在內(nèi)。尤其是，近年來，經(jīng)濟體制改革和高質(zhì)量發(fā)展對商業(yè)銀行公司治理提出了新的、更高的要求，商業(yè)銀行公司治理不僅是我國現(xiàn)代金融企業(yè)制度建設(shè)的核心，同時也成為防控金融風險、維護金融穩(wěn)定的重要抓手。
總體而言，近年來我國商業(yè)銀行公司治理組織架構(gòu)基本形成，公司治理運作機制趨向規(guī)范。普遍建立了以股東大會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層為主體的公司治理組織架構(gòu)，“三會一層”各司其職、有效制衡、協(xié)調(diào)運作的公司治理結(jié)構(gòu)初步形成。但也要認識到，相比于一般企業(yè)，尤其是考慮到銀行業(yè)經(jīng)營管理的特殊性，我國商業(yè)銀行的公司治理機制總體較弱，與高質(zhì)量發(fā)展的要求相比還有差距，還不能完全適應金融業(yè)快速發(fā)展、金融體系更加復雜和不斷開放的趨勢，尚不完全符合現(xiàn)代金融企業(yè)權(quán)利責任對等、激勵約束相容、風險控制嚴格的特征。尤其作為公司治理中重要組成部分的監(jiān)事會，監(jiān)督不到位的情況時有發(fā)生，所能發(fā)揮的內(nèi)部監(jiān)督作用有限。
監(jiān)事會的國際經(jīng)驗和模式比較
監(jiān)事和監(jiān)事會是大陸法系國家“二元制”公司治理結(jié)構(gòu)中的一種傳統(tǒng)的制度安排，并由各國公司法明確規(guī)定其法律地位。由于世界各國的政治制度、經(jīng)濟體制、法律體系、股權(quán)結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)的不同，目前，在公司治理領(lǐng)域，主要形成了以德國、日本為代表的大陸法系公司治理結(jié)構(gòu)，以及以英國、美國為代表的英美法系公司治理結(jié)構(gòu)。
德國模式。德國上市公司中具有代表性的公司即股份有限公司，其具備獨立法律人格，基本資本劃分為股份，以公司資產(chǎn)對債權(quán)人承擔責任。德國公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由德國《公司法》規(guī)定如下：由員工選舉大會和股東大會分別選舉員工代表和股東代表，這些員工代表和股東代表組成監(jiān)事會，監(jiān)事會居于董事會之上。德國公司治理采用典型的“雙委員會”制度，由董事會代表公司，監(jiān)事會監(jiān)察董事會及業(yè)務經(jīng)營。監(jiān)事會是公司的領(lǐng)導機構(gòu)，每年至少開四次會議，負責選舉董事，決定董事會的運營規(guī)則、董事報酬等，甚至包括撤銷董事任命。與此同時，監(jiān)事會雖不參與公司的日常運作，但是對于公司的重要業(yè)務，監(jiān)事會有否決權(quán)。根據(jù)章程或監(jiān)事會決定，特定種類業(yè)務只有獲得監(jiān)事會同意以后才能實施。除“雙委員會”制度外，員工代表參與是德國監(jiān)事會的另一大重要特征。監(jiān)事會依據(jù)企業(yè)規(guī)模和性質(zhì)分為四種模式。一是沒有員工代表的監(jiān)事會，在德國數(shù)量有限；二是監(jiān)事的三分之一由員工代表組成；三是依據(jù)員工共同參與、員工等額參與組成監(jiān)事會；四是煤炭鋼鐵行業(yè)的特別規(guī)定。如果股東代表監(jiān)事和員工代表監(jiān)事出現(xiàn)意見分歧，可通過二次投票作出決定。在強調(diào)員工參與、共同決策的理念下，監(jiān)事會一方面給了工會、員工委員會信息傳遞和意見表達的渠道，另一方面還能切實監(jiān)督制衡董事、高管等。德國監(jiān)事會由股東代表和職工代表共同組成的模式是資本與勞動對公司的共同治理的模式，體現(xiàn)了現(xiàn)代公司法理論中的“利益相關(guān)者理論”，是對傳統(tǒng)股東本位的固有觀念的修正，與20世紀末期興起的“人力資本理論”不謀而合。
日本模式。根據(jù)日本2014年《公司法》，日本上市公司的公司治理模式有三種。一是單層雙會模式(傳統(tǒng)模式)，公司設(shè)董事會和監(jiān)事會，均由股東大會選舉產(chǎn)生；二是單層委員會模式(美國模式)，即公司只設(shè)董事會，沒有監(jiān)事會；三是混合模式，即公司不設(shè)監(jiān)事會，董事會下設(shè)“監(jiān)察等委員會”的特殊委員會。此外，日本實際上強制要求上市公司均設(shè)獨立董事。
美國模式。美國的公司治理采用單一制結(jié)構(gòu)，公司除股東大會外，僅有董事會作為必設(shè)機構(gòu)，沒有單獨的監(jiān)督機構(gòu)。董事會是公司的業(yè)務執(zhí)行機關(guān)，除公司章程限制外，公司所有的權(quán)力應當由董事會或在其許可下行使。除此之外，美國首創(chuàng)了獨立董事制度，獨立董事對公司財務、內(nèi)部董事和高層管理人員職務行為等進行監(jiān)督。由于美國大多數(shù)公司的股權(quán)非常分散，以至于沒有一個股東能夠?qū)具M行有效的控制，獨立董事制度正是針對這一問題而建立的。
美國《公司治理原則》將獨立董事界定為與公司沒有重大關(guān)系的董事，監(jiān)督是獨立董事最主要的和最具實質(zhì)意義的職責。獨立董事的一個最大特點就是其具有獨立性，這種獨立性表現(xiàn)在以下方面。一是法律地位的獨立。獨立董事由股東大會選舉產(chǎn)生，不是由大股東委派或推薦，也不是公司雇傭的經(jīng)營管理人員，他們代表公司全體股東和公司整體利益，不能與公司、公司的內(nèi)部人、大股東存在任何影響其作出獨立客觀判斷的關(guān)系。二是觀點獨立。獨立董事以超然的地位，履行自己的職責，監(jiān)督高層管理人員，監(jiān)督董事會和執(zhí)行董事的表現(xiàn)，確保其遵守最佳行為準則。另外，獨立董事就公司的發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)績、資源、主要人員任命和操守標準、薪酬等問題作出獨立判斷。除此之外，獨立董事還可以通過參與董事會下設(shè)的各種專門委員會（如審計委員會、提名委員會、薪酬委員會等）扮演專家顧問的角色，這些委員會的存在是其獨立性的重要指標。紐約證券交易所要求所有掛牌的國內(nèi)上市公司擁有一個完全由獨立董事組成的審計委員會；美國證券交易所也建議國內(nèi)上市公司設(shè)立審計委員會，并至少擁有兩名獨立董事；納斯達克則要求掛牌的國內(nèi)上市公司擁有一個多數(shù)成員為獨立董事的審計委員會。
利益相關(guān)者治理與商業(yè)銀行監(jiān)事會職能有效發(fā)揮
我國在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中形成了獨特的公司治理結(jié)構(gòu)，既有設(shè)置在董事會內(nèi)部的獨立董事，又有獨立于董事會的監(jiān)事會。監(jiān)事會職能的有效發(fā)揮可以完善利益相關(guān)者激勵約束機制，從而達成公司整體利益最大化的目標。但是，許多學者認為，相較于德國擁有相對決策權(quán)的監(jiān)事會，以及美國的獨立董事制度，我國的監(jiān)事會遠沒有發(fā)揮其應有職能。
一般認為，監(jiān)事會是根據(jù)公司法的規(guī)定而依法設(shè)立的對董事會及其成員和經(jīng)理層行使監(jiān)督職能的公司專門監(jiān)督機構(gòu)。從我國《公司法》來看，監(jiān)事會是由股東大會或員工大會選舉產(chǎn)生的獨立行使監(jiān)督公司業(yè)務執(zhí)行狀況、財務狀況和其他公司重大事務權(quán)力的股份公司的法定必設(shè)專門監(jiān)督機關(guān)。從監(jiān)事會的性質(zhì)來看，監(jiān)事會是公司內(nèi)部的監(jiān)督機構(gòu)，對董事會及其成員、經(jīng)理和其他高級管理人員的職務行為行使監(jiān)督權(quán)；從監(jiān)事會的權(quán)利來源來看，監(jiān)事會是投資者監(jiān)督權(quán)的執(zhí)行主體之一。
在我國商業(yè)銀行的公司治理機制中，監(jiān)事會的作用無疑不僅僅是代表投資者，對董事會及其成員、經(jīng)理和其他高級管理人員進行傳統(tǒng)意義上的監(jiān)督，而要更多地體現(xiàn)對存款人等重要利益相關(guān)者權(quán)利的尊重和保護，并反映我國社會主義市場經(jīng)濟體制的一系列特征要求，維護整個金融體系的穩(wěn)健。這也決定了我國商業(yè)銀行監(jiān)事會及其作用發(fā)揮機制的重要性和復雜性，意味著需要有更加明確的制度安排和條件保障，才能更好支持監(jiān)事會在商業(yè)銀行公司治理中有效發(fā)揮作用。
增強職權(quán)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。鑒于商業(yè)銀行經(jīng)營特殊性，其股東和管理層天然存在機會主義傾向，應賦予監(jiān)事會對董事會更大的監(jiān)督權(quán)。商業(yè)銀行監(jiān)事會應主要由股東代表、職工代表、有關(guān)專家以及可以代表普通存款人利益的相關(guān)人員組成，直接受股東大會的領(lǐng)導，并直接向其負責，對銀行的經(jīng)營活動、財務狀況、董事會成員行為進行監(jiān)督，從而與董事會相互制衡。同時，相關(guān)法律法規(guī)或監(jiān)管規(guī)則明確賦予監(jiān)事會更多的職能職責，包括聘任和解聘董事和經(jīng)理、監(jiān)督董事會的決策行為、對部分監(jiān)事的提名權(quán)、代表銀行起訴違法董事和高級管理人員、審核董事會報送的財務報告并提交股東大會審議等。另外，也要加強對監(jiān)事會成員的履職考核，壓實監(jiān)督責任，研究探索對監(jiān)事會的監(jiān)管處罰。
約束管理層，防范道德風險。商業(yè)銀行的高杠桿屬性導致管理層更容易產(chǎn)生道德風險。國內(nèi)外眾多案例均表明，商業(yè)銀行管理層在股東利益最大化目標指引下，有可能采取激進的業(yè)務模式，侵害其他相關(guān)者利益和金融安全穩(wěn)定，造成系統(tǒng)性風險的累積甚至爆發(fā)。尤其是在我國社會主義市場經(jīng)濟體制下，商業(yè)銀行公司治理中堅持和加強黨的領(lǐng)導與傳統(tǒng)意義上的董事會決策機制有了較好的解決方案，監(jiān)事會機制也要充分體現(xiàn)我國社會主義市場經(jīng)濟體制的相關(guān)特征，制定和充實與加強黨的領(lǐng)導相適應的監(jiān)督機制，而不僅僅是照搬國外的理論和經(jīng)驗做法。同時，還可以考慮體現(xiàn)外部治理的約束作用，特別是對于中小型商業(yè)銀行，可通過加強存款保險制度、外部監(jiān)督管理機制在公司內(nèi)部治理中的監(jiān)督約束作用，如由存款保險基金和金融監(jiān)管部門派駐參與監(jiān)事會等，增強監(jiān)督力度。
保護利益相關(guān)者權(quán)益，強化社會責任約束。2010年國際清算銀行（BIS）修訂的《加強銀行公司治理》中新增了對商業(yè)銀行企業(yè)價值準則、社會責任等方面的要求。同時，經(jīng)合組織和巴塞爾委員會還強調(diào)商業(yè)銀行公司治理要關(guān)注和保護存款人、銀行雇員等利益相關(guān)者的權(quán)利，實現(xiàn)多個利益主體的共同發(fā)展。2013年7月下旬，銀監(jiān)會印發(fā)了《商業(yè)銀行公司治理指引》，其一大原則是與國際最佳實踐同步，明確提出商業(yè)銀行的公司治理應履行對存款人、雇員等的權(quán)利保護責任，利益相關(guān)者治理也成為公司治理的重要組成部分。考慮到銀行經(jīng)營的特殊性，監(jiān)事會應監(jiān)督并增加董事會成員中中小股東、獨立董事、專家學者的比重，強化銀行對公眾的信息披露，保護普通存款人等重要利益相關(guān)者的權(quán)利。同時，更多關(guān)注社會責任理念，加強對董事會相關(guān)決策的引導和監(jiān)督，鼓勵公司披露有關(guān)商業(yè)倫理、環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展等公共領(lǐng)域的承諾，切實承擔社會責任。
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