央行廣州分行白鶴祥：建議盡快制定《金融機構破產法》

全國人大代表、中國人民銀行廣州分行行長白鶴祥認為，目前制定《金融機構破產法》的條件已成熟。

一直以來，問題金融機構主要以接管為主，市場化退出機制尚未形成。目前，建立這一退出機制的條件是否已成熟？新京報記者獲悉，全國人大代表、中國人民銀行廣州分行行長白鶴祥在帶給今年全國兩會的一份議案中表示，目前制定《金融機構破產法》的條件已成熟，建議盡快制定《金融機構破產法》。

“目前制定《金融機構破產法》的條件已成熟”

據了解，第五次全國金融工作會議提出，明確對問題金融機構接管、重組、撤銷、破產處置程序和機制，推動問題金融機構有序退出。“但當前《企業破產法》不能完全適用于金融機構破產處置，現有涉及金融機構破產處置的法律法規也缺乏系統性和可操作性。”白鶴祥在議案中表示，目前制定《金融機構破產法》的條件已成熟。

首先，金融機構破產退出是市場經濟競爭環境下優勝劣汰的必然。從加快完善市場機制的要求而言，建立金融機構有序的市場退出機制依然十分迫切。其一，金融機構破產退出是市場經濟主體退出機制的重要組成部分，一些經營管理不善、經營失敗的金融機構按照優勝劣汰原則退出市場是金融業競爭和市場經濟發展的必然。其二，完善金融機構破產機制是利率市場化的必然要求。利率市場化必然使金融機構面臨更為激烈的競爭環境，流動性風險的不確定性增多，建立和完善金融機構破產法律體系，促進金融機構優勝劣汰有序破產退出，是全面完成利率市場化改革的重要條件。其三，允許金融機構有序破產是有效保護債權人權利和金融消費者合法權益的內在要求。但在目前，由于沒有系統的金融機構破產法律制度，我國對倒閉的金融機構只能采取行政關閉、撤銷等方式退出市場。實踐證明，依靠行政手段的市場退出存在成本高、效率低、程序不規范等缺陷，導致債權人權利和金融消費者合法權益得不到充分保護，直接危及社會公眾利益和金融穩定。因此，建立完善的金融機構破產法律體系，是實現金融機構有序市場退出的重要前提。

其次，《企業破產法》不能完全適用于金融機構破產處置。金融機構破產總體上屬于企業破產，要適用《企業破產法》。但《企業破產法》第134條只是提出了金融機構破產的規定，對諸如破產界限的標準、破產管理人以及破產清償順序等具體問題都未細化和明確，缺乏可行性和可操作性。同時，金融行業的特殊性使其在經營產品和公共服務等方面區別于其他企業，金融機構破產涉及普通金融消費者、投資者、債權人、債務人等眾多法律關系，破產債務涉及公眾存款、投保金、信托財產、證券類投資、保證金、投資人、職工利益等多個方面。在實踐中，囿于金融機構提供金融產品服務的特殊性、復雜性、公眾性等，金融機構破產處置的內涵上與普通企業有較大差別，無法完全適用《企業破產法》的相關規定。2007年新修訂的《企業破產法》第134條規定“金融機構實施破產的，國務院可依據本法和其他有關法律的規定制定實施辦法”，也說明了制定和完善金融機構破產法律制度的重要性。

再次，現有涉及金融機構破產處置的法律法規缺乏系統性和可操作性。目前，由于沒有金融機構破產的專門立法，我國金融機構破產的法律體系主要由《企業破產法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律以及相關法規、規章組成。這些法律法規關于金融機構破產只有簡單規則，多為支離破碎的原則性和分散性規定，缺乏系統性和可操作性。宏觀上對金融機構退出市場的界限、處置行為規則、金融消費者保護等的規定不夠完善。微觀上對金融機構的破產程序，如與金融危機救助機制的關系問題、行政前置程序問題、破產重整程序的具體適用問題等都缺乏法律依據，不能滿足新形勢下金融機構破產處置的法律需要。為此，亟需科學、全面、系統地整理和構建符合我國國情的金融機構破產法律制度體系，制定出臺《金融機構破產法》，滿足我國金融業改革發展的現實需要。

最后，制定《金融機構破產法》的條件已經成熟。一方面，制定《金融機構破產法》的市場基礎和輿論氛圍已經形成。金融改革取得了突破性進展，市場化運行機制逐步完善，社會公眾對金融機構破產問題有了新認知，金融監管層面也已就健全金融機構破產法律制度達成共識。另一方面，制定《金融機構破產法》的法規基礎已經具備。我國存款保險法律體系已經建立，針對金融機構破產已經積累了一定的法規基礎，一些重要規范性文件也涉及金融機構破產問題，這些都為制定完整、規范、系統的金融機構破產法律體系提供了基礎法規保障。同時，國際上成熟的金融機構破產立法經驗可資借鑒。

“建議盡快建立投保者保護基金 維護消費者權益”

那么，制定《金融機構破產法》的方案可能是怎樣的？白鶴祥在議案中給出了四方面的建議。

（一）關于立法體例。我國《企業破產法》第134條已經明確了金融機構適用于企業破產法。第二款授權國務院對金融機構實施破產的，可以依據《企業破產法》和其他有關法律的規定制定實施辦法。因此，國務院可先制定頒布《金融機構破產條例》，再總結摸索經驗加速推動全國人大制定《金融機構破產法》，應是立法成本較小和最理想的路徑選擇。

（二）關于立法模式。依據《企業破產法》對金融機構的原則規定和我國國情，以兼顧行政主導型破產和司法主導型破產的折衷模式更適合我國金融業發展和監管的實際。在金融機構破產程序中，涉及專業性、技術性的事項由監管部門來決定，而涉及破產金融機構財產或財產性權利確認、變更和終止的事項由法院來決定，這樣的模式既快捷、靈活、權威，又能遵守司法程序的規定，有利于提高金融機構破產處置效率。

（三）關于金融機構破產范圍。長期以來，我國對金融機構的范疇界定比較籠統，應當結合金融機構破產法律的制定，嚴格界定金融機構的破產范圍和破產標準，在不違反《企業破產法》原則與基本規定的情況下，對于一些《企業破產法》沒有涉及的問題予以明確，并考慮金融機構不同類別和行業特點從市場退出的標準、方式、程序等方面予以規范。

（四）妥善處理其他問題。一是目前我國已有證券投資者保護基金和存款保險基金，建議盡快建立投保者保護基金，為在金融機構破產中維護金融消費權益提供支持。二是由于金融機構破產的特殊性，一般性市場化管理機構和個人在接管金融機構財產和處理金融機構破產事宜時，不具有專業優勢，并且缺乏控制與處理金融風險與危機的經驗，因此，金融機構破產管理人應考慮由金融投資者保護部門與專業人士組成。三是區分個人債權與金融債權，考慮存貸人、股票投資者、期貨投資者、投保人等不同債權與股權的特點，并適當考慮金融機構員工債權的保護問題。

新京報記者 侯潤芳 編輯 趙澤 校對 王心